La
gouvernance met en oeuvre les processus représentatifs et
participatifs qui concourent à la prise de décision. Le
système de gouvernance est l'ensemble des dispositifs, des
structures et instances qui concourent à la prise de décision
par le biais représentatif ou participatif.
-
Le système représentatif rassemble les représentants
élus par les citoyens et les instances qu'ils composent. En
démocratie les citoyens participent à la vie démocratique
tandis que les élus et instances représentatives prennent
des décisions au plus prêt des attentes des citoyens. Le
système représentatif applique et établit des règles qui
régissent la collectivité.
-
Le système participatif comprend des instances
consultatives pérennes et/ou occasionnelles : il contribue à
la délibération en amont, pendant et après la mise en oeuvre
de projet ou de politiques publiques. Il donne la parole à
des parties prenantes, à des représentants de la société
civile organisée et aux habitants.
Une
gouvernance efficace établit des passerelles entre les
différentes structures du système de gouvernance, elle évite
les querelles de compétences entre les instances et optimise
les contributions des systèmes participatifs et
représentatifs. Elle favorise la transparence, la circulation
de l'information, fait connaître les prises de positions et
converge vers des décisions concertées.
La concertation
La
concertation rassemble des acteurs, des usagers, parties
prenantes d'un projet pour préparer en commun et délibérer des
avis qui seront pris en compte dans un processus de décision.
Les positions exprimées sont intégrées aux projets ou aux
politiques par les décideurs.
On distingue parfois la concertation institutionnelle
qui réunit les acteurs impliqués professionnellement ou par le
biais associatif dans les sujets en débat et la
concertation citoyenne impliquant les habitants.
La concertation coordonne un ensemble de réunions publiques ou
plus restreintes, d'expositions, de publications, de forums de
discussion… qui s'aident de l'information et de la
communication pour rassembler et faire débattre les parties
prenantes des projets en question.
La
participation
La
participation entend l'implication, la coopération et la
contribution des habitants dans un projet ou la discussion
d'une politique. Aujourd'hui le terme de " concertation " est
souvent préféré à la " participation " car il exprime mieux la
construction en commun et la volonté de mettre sur un pied
d'égalité (pendant le processus de participation) les acteurs
et les décideurs. La participation évoque plus une démarche "
descendante ", engagée par les décideurs qui s'ouvrent aux
autres parties prenantes.
Le processus participatif est l'ensemble des étapes
coordonnées de la concertation.
La
consultation
La
consultation demande l'avis des parties prenantes d'un projet.
Elle donne lieu à discussion mais les décideurs ne s'engagent
pas à prendre en compte les avis exprimés.
Les règles doivent être énoncées en début de consultation pour
que le débat ne crée pas de malentendu.
L'information
L'information présente aux parties prenantes des éléments d'un
projet en amont, pendant ou à la fin de celui-ci sans
solliciter l'avis des personnes informées. L'information peut
être un moment d'un processus de concertation ou un évènement
indépendant.
Au-delà de l'annonce, l'information renseigne, documente et
prévient les acteurs par des données claires, objectives et
accessibles à tous. Elle prend différentes formes: diffusion
par courrier de dossiers ou d'une lettre, brochures, site
Internet, articles de presse, réunions publiques...
La
communication
La
communication est un instrument permettant de mettre en œuvre
l'information, la concertation ou la consultation.
En démocratie locale, la communication participe à
l'organisation des événements, à la mobilisation des acteurs,
à la transmission d'information, à la création du vocabulaire
accessible à tous, garant de la qualité des échanges et de la
délibération.
La communication ne doit pas déséquilibrer le débat en donnant
une force de persuasion aux parties prenantes qui la
coordonne.
La
médiation
La
médiation est réalisée par un acteur externe aux parties
engagées dans un processus de discussion ou de négociation.
Elle ne donne pas lieu à l'arbitrage, mais bien à la
conciliation des intérêts respectifs des parties prenantes.
Dans certains cas, la médiation n'aboutit pas à un règlement
des distendus, mais elle permet d'identifier les contraintes
d'un projet en faisant reconnaître par les acteurs leurs les
points de divergences
L'enquête d'utilité publique
L'enquête publique est une procédure
d'information et de consultation régie par la
Loi relative à la démocratisation des
enquêtes publiques du 12 juillet 1983 (N°83-388)
(format PDF), dite loi Bouchardeau.
L'enquête publique est réalisée en amont et tout au long d'un
projet d'intérêt général dans l'objectif de renseigner,
recueillir des avis et des propositions des habitants et des
usagers.
Le débat
public
Le débat public est l'ensemble des
informations, réunions publiques, documents et dossiers
fournis, avis et contre propositions émis... dans le cadre
d'une enquête d'utilité publique.
Par extension, on utilise le terme de débat public pour toute
information et concertation avec le public touchant à des
projets d'intérêt général.
Le
site de la Commission Nationale du débat
public présente l'historique
et les références du débat public.
Le
référendum
Le
référendum est une consultation à laquelle les membres d'une
collectivité sont invités à participer pour exprimer leur avis
sur une politique, un projet ou un texte de loi. Certaines
dispositions législatives contraignent ou non les décideurs à
prendre en compte les avis issus d'un référendum.
Les textes de références
Agenda
21, conférence de Rio, 1992
Chapitre 28.1 " Ce
sont les collectivités locales qui construisent, exploitent
et entretiennent les infrastructures économiques, sociales
et environnementales, qui surveillent les processus de
planification, qui fixent les orientations et la
réglementation locales en matière d'environnement et qui
apportent leur concours à l'application des politiques de
l'environnement adoptées à l'échelon national ou
infranational. Elles jouent, au niveau administratif le plus
proche de la population, un rôle essentiel dans l'éducation,
la mobilisation et la prise en compte des vues du public en
faveur d'un développement durable ".
Chapitre 28.3 " Il faudrait que toutes les
collectivités locales instaurent un dialogue avec les
habitants, les organisations locales et les entreprises
privées afin d'adopter un programme Action 21 à l'échelon de
la collectivité. La concertation et la recherche d'un
consensus permettraient aux collectivités locales de
s'instruire au contact des habitants et des associations
locales, civiques, communautaires, commerciales et
industrielles et d'obtenir l'information nécessaire à
l'élaboration des stratégies les plus appropriées. Grâce au
processus de concertation, les ménages prendraient davantage
conscience des questions liées au développement durable. "
Le texte de l'Agenda 21 est accessible sur
le site de l'ONU.
Le site du Comité français pour
l'environnement et le développement durable
(Comité 21) présente également l'ensemble des textes de
références de Rio à Johannesburg.
Loi
Barnier du 2 février 1995 créant la Commission Nationale du
Débat
La loi du 2 février 1995,
relative au renforcement de la protection de
l'environnement, crée la Commission Nationale du Débat
Public (CNDP), officiellement instituée le 4 septembre 1997.
Chargée de promouvoir les idées et principes de la
concertation et du débat public, la CNDP fait valoir la
concertation en amont des projets d'intérêt général,
notamment des projets d'environnement. La CNDP peut être
saisie pour accompagner le débat de certains grands projets.
En 1999, le rapport Quintaux préconise l'information et la
concertation avec le public non seulement en amont mais tout
au long du processus de décision. Il propose de faire
évoluer la CNDP vers une instance garante du débat public.
Le site de la Commission Nationale du
débat public
présente l'historique des textes fondateurs du débat public
en France.
La
charte de la concertation du MATE - Ministère de
l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement (1996)
Proposée par Corinne Lepage, la Charte de la concertation :
-
Promeut la participation et le débat public,
-
Insiste sur la concertation dès l'amont des projets,
-
Propose des règles simples de bonne conduite pour animer
la concertation dans de bonnes conditions
Sur tous les projets qui
touchent à l'urbanisme, à l'aménagement du territoire, à
l'équipement des collectivités, à la préservation de
l'environnement, la concertation est devenue nécessaire. Le
besoin de concertation est un phénomène de société. La
concertation constitue un enrichissement de la démocratie
représentative par une démocratie plus participative et
induit un changement des mentalités et des comportements. Ce
changement de comportement découle également d'une prise de
conscience des pouvoirs publics et des maîtres d'ouvrage.
La concertation, proposée par la présente charte, doit
permettre d'améliorer significativement la participation du
public à la conception des projets, y compris lorsque
celle-ci est déjà prescrite par des dispositions
législatives et réglementaires. Ainsi, avant même la mise en
œuvre des obligations réglementaires, le champ demeure libre
pour initier une concertation qui procède d'une volonté
délibérée des divers partenaires. La présente charte vise à
exposer des règles simples pour réussir la concertation. "
Le site de la Commission Nationale du
débat public présente
l'historique des textes fondateurs du débat public en
France.
Celui de la Charte est
disponible au format PDF.
La
convention Européenne d'Aarhus (1998)
Destinée à renforcer la démocratie pour éviter le secret sur
les conditions de l'environnement, la Convention d'Aarhus
concerne l'accès à l'information, la participation du public
au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière
d'environnement. Signée le 25 juin 1998 par 35 pays
européens, la convention est rendue applicable en France par
le décret du 12 septembre 2002.
Des extraits du décret donnent l'esprit de la convention :
-
"Dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à
l'information et la participation accrue du public au
processus décisionnel permettent de prendre de meilleures
décisions et de les appliquer plus efficacement".
-
"Le public doit avoir connaissance des procédures de
participation au processus décisionnel en matière
d'environnement, y avoir librement accès et savoir comment
les utiliser. "Les informations sur l'environnement...
sont mises à la disposition du public aussitôt que
possible et au plus tard dans un délai
-
d'un mois à compter de la date à laquelle la demande a été
soumise". " La participation du public commence au début
de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options
et solutions sont encore possibles et que le public peut
exercer une réelle influence".
Le texte de la convention
d'Aarhus est
disponible au format PDF
sur le site de la CNDP. Le texte du décret est disponible
sur le site Legifrance ou dans le J.O. du 21/09/02
Plan
d'action issu du Sommet de Johannesburg (2002)
Le Sommet mondial pour le
développement durable, réuni à Johannesburg fin août 2002,
adopte un Plan d'application du Sommet mondial pour le
développement durable.
Au chapitre 138 de la résolution 2, il est souligné que la
bonne gouvernance est essentielle au développement durable :
" de solides institutions démocratiques à l'écoute des
besoins des populations et la mise en place de meilleures
infrastructures sont à la base d'une croissance économique
soutenue, de l'élimination de la pauvreté et de la création
d'emplois... "
Parmi les objectifs énoncés figurent ceux de " renforcer la
participation et la contribution effectives de la société
civile et des autres protagonistes pertinents à
l'application d'Action 21, et promouvoir la transparence et
une large participation du public ".
Pour en savoir plus sur
les textes de références de Rio à
Johannesburg
Le texte du plan d'action est disponible au format PDF sur
le site francophone sur le
développement durable AGORA 21.
La loi
relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002
La loi relative à la
démocratie de proximité donne un cadre à la participation
des habitants à la vie locale.
Elle définie notamment les conditions de créations des
conseils de quartier :
Les communes de plus de 80.000 habitants doivent se doter de
Conseils de quartier tandis que celles dont la population
est comprise entre 50.000 et 80.000 peuvent appliquer les
mêmes dispositions si elles le souhaitent.
La Loi transforme la Commission nationale du débat public
(CNDP), créée en 1995 par la loi dite " Barnier ", en
autorité administrative indépendante et en élargit le champ
de compétence.
La loi est disponible sur
le site de la CNDP
La Loi 2002-276 du 27 février 2002
Le
projet de traité constitutionnel européen
Le
projet de traité institutionnel établit le principe de la
démocratie participative et donne un droit d'initiative
citoyenne qui permettra à un million de citoyens issus de
différentes Etats membres, de demander à la Commission de
soumettre une proposition de loi européenne.
" Article I-47 : principe de la démocratie participative
-
Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux
citoyens et aux associations représentatives la
possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement
leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union.
-
Les institutions entretiennent un dialogue ouvert,
transparent et régulier avec les associations
représentatives et la société civile.
-
En vue d'assurer la cohérence et la transparence des
actions de l'Union, la Commission procède à de larges
consultations des parties concernées.
-
Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins,
ressortissants d'un nombre significatif d'États membres,
peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans
le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition
appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens
considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire
aux fins de l'application de la Constitution. "
Le texte et l'explication du
projet de traité constitutionnel sont disponibles sur
le site de la constitution
européenne.
Les objectifs et les principes de la démocratie locale
Objectifs principaux
La
démocratie locale a pour objectifs principaux :
-
Favoriser l'expression et la participation des habitants
dans la vie de la collectivité, de la cité
-
Faire connaître et comprendre les aspirations des citoyens
aux dirigeants et aux décideurs
-
Faire connaître et comprendre les enjeux des politiques
publiques aux citoyens, aux habitants, aux usagers
-
Améliorer la conception, la prise de décision et la mise
en œuvre des projets d'intérêt général grâce au débat et
l'échange
-
Modifier les rapports entre acteurs " agissant " et
usagers " subissant " de manière à trouver les solutions
durables que les acteurs s'approprient
-
Créer un lieu de convivialité, d'échange, de médiation,
renouvelant le lien social entre les parties prenantes
d'un projet.
Les
principes
Les
principes de la démocratie locale présents dans la plupart
des textes de références :
-
Un bonne gouvernance favorisant le fonctionnement
démocratique du système représentatif à l'écoute du
système participatif (prévoir lien avec partie 1 :
lexique, la gouvernance)
-
La concertation en amont des projets : dès le début des
discussions, pour que le public puisse s'approprier le
diagnostic et avoir une réelle influence sur les décisions
-
L'objectivité, la transparence et la pédagogie comme
support de l'information et de la communication ; l'accès
à l'information comme condition de la participation à la
prise de décision
-
L'accord préalable sur les règles du jeu de la
concertation : définir la contribution possible à la prise
de décision et respecter les engagements pris
-
L'échange et l'écoute à double sens : ascendante et
descendante entre les décideurs et les habitants
-
La durée pour donner du temps au processus de répondre à
leurs objectifs et pérenniser les dispositifs
-
La délibération ouverte aux débats, prenant en compte les
conflits et les blocages pour converger progressivement
vers le consensus
-
La flexibilité et l'adaptation des outils et des
dispositifs participatifs aux thèmes abordés et aux
acteurs concertés, favorisant le dialogue et des méthodes
innovantes.
Les défis de la démocratie locale
Les
grands défis
Répondant aux préoccupations de démocratisation des débats
et de participation, la réglementation s'est accompagnée de
nombreuses expériences dont on commence à mesurer les
difficultés et les bénéfices.
En France, les difficultés sont encore révélatrices des
grands défis à affronter :
-
La déconsidération du débat public par les décideurs,
-
La complexité des processus décisionnels publics,
-
L'inadaptation des outils de concertation.
1.La
déconsidération du débat public et de la concertation
-
Certains élus et décideurs, les médias et la société par
voie de conséquence, se désintéressent de la démocratie
locale trop souvent considérée comme le fait de militants
ou d'opposants
-
La qualité des débats est parfois médiocre faute de moyens
pédagogiques et participatifs innovants. Elle ne donne pas
lieu à la prise en compte des résultats des discussions
qui n'aboutissent pas clairement à des délibérations
-
Les questions soumises se situent trop en aval des
processus, à un moment où il est difficile de comprendre
et d'infléchir la prise de décision
-
Des minorités et plusieurs catégories d'acteurs ne
participent pas aux débats publics, la fréquentation est
irrégulière.
2.La
complexité des processus de décisions
-
Les thèmes abordés dans les territoires et les services
publics sont multiples et subtils, sectoriels et
transversaux. Les problématiques soulevées évoluent vite
et gagnent en complexité
-
Les acteurs des territoires et des services publics
exposent des intérêts parfois divergents
-
Les échelons territoriaux se multiplient ainsi que les
programmes et politiques
Face à cela, les électeurs démobilisés et une société
marquée par la montée de l'individualisme ne participent pas
aux débats qui se professionnalisent et donnent lieu à des
décisions concertées uniquement entre les parties prenantes
averties.
3.L'inadaptation des outils de la concertation
-
Les spécialistes présentent, les " consultés " écoutent :
le débat n'est pas équitable car il ne favorise pas la
compréhension par tous
-
Les outils de la concertation, notamment ceux issus de la
prospective répondent à la complexité des enjeux
territoriaux, mais sont difficiles d'accès pour les
habitants et certaines parties prenantes
-
La communication, qui vient de plus en plus en renfort de
la participation, est parfois utilisée à des fins
inappropriées et contradictoires au principe de démocratie
-
Les animateurs et porteurs de débats ne sont pas toujours
formés à leur mission
Les atouts de la démocratie locale
Les
atouts de la démocratie locale
Malgré les difficultés, la
démocratie locale progresse en France et les nombreux
retours d'expériences soulignent les bénéfices
incontestables des démarches qu'il convient d'encourager, de
mieux structurer et d'innover. Dans le respect
des objectifs et des
principes qui ont été énoncés, la démocratie locale :
-
Participe à la prise de conscience des problématiques
locales et des enjeux à long terme (notamment en matière
d'environnement). Elle réduit les incertitudes qui
paralysent la prise de décision.
-
Formule des avis et des préoccupations potentiellement
utiles pour des décisions en question
-
Aboutit à des solutions concrètes et durables répondant
mieux aux attentes des citoyens
-
Favorise l'échange et permet aux professionnels et élus de
mieux connaître les attentes des habitants qu'ils
intègreront dans l'ensemble de leurs politiques
-
Anime la vie de quartier, favorise la convivialité et
l'intégration de tous
-
Renforce le lien entre les acteurs et les habitants d'une
communauté
-
Mobilise les citoyens et contribue à une société plus
civique
-
Contribue à la formulation de visions collectives et de
consensus : elle permet d'identifier les blocages et les
dissensus, de régler des conflits.
-
Crée un environnement plus réactif et flexible au
changement
-
Favorise souvent l'obtention de subventions
-
Participe à la formation, au transfert de savoir faire et
à la diffusion des bonnes pratiques du développement
durable
